ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ

     В новое время во всех конституционных государствах главными органами центрального управления являются единоличные должности - министры. Министр есть глава определенной ветви администрации, которая вверяется ему для высшего руководства ею под его ответственностью.
     До введения министерской системы управления отдельные отрасли государственной администрации распределялись между коллегиальными органами, причем, между этими коллегиями дела обыкновенно делились не по роду их (реальная система государственного управления), как это принято в настоящее время, а по местностям (провинциальная система управления), так что все дела известной местности находились в заведовании той или другой коллегии, состоявшей из высших чиновников, советников монарха. Этим коллегиальным органам принадлежали обыкновенно одновременно и законодательные и административные функции. Законодательство не было отделено от управления. Дела решались коллегиально с общего согласия членов. Ответственность советников монарха возможна была, собственно говоря, только перед ним, да и то вряд ли могла быть правильно осуществляема при коллегиальном решении дел.
     С введением конституционного образа правления, при котором законодательство и управление разделяются, отдельные отрасли государственного управления вручаются всюду министрам, которые одни облекаются решающей властью в пределах своего ведомства.
     Конституционное государство поставило одной из главных своих целей поддержание закономерности в управлении и твердо установило тот принцип, что каждый, кому вверяется публичная власть, обязан ответствовать за злоупотребления ею. Возлагая всю ответственность за течение дел в известной отрасли администрации на министра заведующего ею, естественно было сделать его полновластным хозяином своего ведомства. Отсюда произошла бюрократизация министерств, т.е. таково их устройство, при котором вся действительная власть последнего решения и руководительства сосредоточивается в руках министра, принадлежит исключительно ему. В центральном управлении своего ведомства он обставлен обыкновенно учреждениями, подготовляющими, докладывающими или исполняющими его решения, канцеляриями или бюро, и совещательными, мнения которых для него не являются обязательными, местные учреждения имеют в нем главное начальство и последнюю решающую инстанцию. Таково устройство министерств и такова власть министров во всех странах, принявших конституционный образ правления.
     В литературе указывалось, что бюрократическое устройство министерств, развившееся первоначально во Франции, явилось вследствие желания творца его, императора Наполеона I-го, усилить административную власть, сообщить ей тот дух дисциплины и ту быстроту исполнения, которые так высоко ценил великий завоеватель. Не отрицая справедливости исторического происхождения бюрократической системы министерского управления из стремления к усилению администрации, все же нельзя не признать, что повсеместное ее установление и долговременное существование оправдываются, главным образом, существенной ее необходимостью при возложении ответственности за все происходящее в пределах того или иного ведомства на заведующего им министра.
     Исходя из того положения, что всякий, кому вручается публичная власть, должен ответствовать за злоупотребление властью, логически правильно было бы признать, что монарх в конституционных монархиях, которому вверяется наибольшая сумма власти в государстве, так же должен быть ответственным и даже в большей степени, чем все другие органы государства. Однако, все конституции, как раз наоборот, провозглашают безответственность монарха, и на этом же сходятся за немногими исключениями почти все писатели.
     Если и возможно говорить об ответственности монарха, то это будет чисто моральная, нравственная ответственность, которой не может избежать ни один человек, но которая не имеет для нас никакого значения при разборе вопросов государственного права, а не морали.
     Каким же образом согласить безответственность монарха с принципом закономерности в управлении и ответственности за уклонение от него, провозглашенным конституционным правом. Это достигается тем, что в конституционном государстве существует правило, что распоряжения монарха должны быть подписаны, контрасигнированы каким-либо из министров (обыкновенно тем министром, к ведомству которого относятся данные королевские распоряжения), который этой своей подписью принимает на себя ответственность за них. Этим распоряжения монарха не теряют характера его личных распоряжений. Они требуют только, для того, чтобы получить юридическую силу, министерскими распоряжениями, а остаются распоряжениями монарха, с которыми согласился тот или другой министр.
     Монарх может проводить свою волю в управлении не иначе, как действуя в условиях предписанных конституцией. Для этого он должен отыскать среди своих министров согласного с его мнением, который своей подписью распоряжения монарха принял бы ответственность за него на себя.
     Некоторые писатели, как например, немецкий ученый Бишоф, считали единственным основанием и единственным признаком для осуществления министерской ответственности подпись министра под распоряжением монарха, но еще Цепф заметил, что контрасигнирование не создает индемнитетного билля для не подписавшего министра, и что министр, не подписавший королевского распоряжения, но принимавший участие в его издании или приведении его в исполнение также ответственен, как и подписавший его.
     Итак, рассматривая объем министерской ответственности, мы замечаем, что министры являются ответственными, как за подписанные ими акты главы государства (так как они дали на них согласие), так и за самостоятельную деятельность. Эта двойственность министерской ответственности вытекает из некоторой двойственности самой министерской должности. Министр является, с одной стороны, доверенным советником монарха, а с другой - высшим начальником известного отдельного ведомства. В качестве советника государя он обязан подписывать распоряжения его и отвечать за них, в качестве главы отдельной ветви администрации должен быть ответственным за состояние вверенной ему части. Таков объем министерской ответственности. Что касается предметов ее, то очевидно, что министр должен отвечать как за уголовные преступления и преступления по должности, так и за гражданские правонарушения, за материальный вред, нанесенный его деятельностью, как государству, так и частным лицам. Казалось бы, что министр, как высший чиновник в государстве, должен быть ответственным за свои деяния в уголовном, дисциплинарном и гражданском порядке перед общими судами страны и в общем порядке, как всякий другой чиновник. Но все конституции, руководствуясь примером Англии и известными теоретическими и практическими соображениями, провозглашают еще особую ответственность министров перед органами народного представительства, причем, большинство конституций устанавливает особый порядок для ее осуществления: особые законы и особые суды. При этом предметы этой особой ответственности министров и способы осуществления ее в разных государствах определяются далеко не одинаково. С другой стороны, и в науке взгляды относительно этой особой министерской ответственности, основания ее и ее цели являются очень спорными.
     В русской научной литературе этот центральный вопрос конституционного права очень мало подвергался подробному исследованию. Не сделано даже перевода ни одной из многочисленных ценных монографий, имеющихся по этому вопросу в иностранной литературе. Поэтому мы думаем, что наша работа, при всех ее недостатках, может быть полезна, как попытка свести воедино главнейшие теоретические положения, высказывавшиеся выдающимися учеными исследователями всех стран и представить общую картину исторического развития и современного положения ответственности министров в главнейших представительных государствах. Мы считаем крайне необходимым разработку в нашей литературе главнейших вопросов конституционного права и надеемся, что наш труд, хотя отчасти заполнив пробел в монографической литературе по вопросу о министерской ответственности, повлечет за собой более солидные исследования компетентных лиц.

А. Жилин