ВСТУПЛЕНИЕ
В четырех статьях, напечатанных в журнале «Юридический Вестник» за 1884 год, я сделал попытку указать на главнейшие моменты в историческом развитии русской полиции, как правительственного учреждения, со времени возникновения ее, - в 1718 году, до реформ прошлого царствования. Прогрессивное начало в истории этого учреждения за указанный период времени обнаружилось особенно рельефно, в развитии соотношения между полицией и юстицией, вследствие чего различные фазы этого соотношения в их прогрессивной последовательности, и положены были в основании деления всего периода на следующие четыре эпохи: 1) эпоха смешения полиции и юстиции, 1718-1775 гг.; 2) эпоха попыток к разграничению полиции и юстиции и отделения последней от администрации, 1775-1802 гг.; 3) эпоха выделения из суда расправы и отождествления последней с полицейским судом, 1802-1826 гг., и 4) эпоха выделения полицейского суда из расправы, 1826-1858 гг.
Следя шаг за шагом за прогрессивными изменениями в отношении между полицией и юстицией, в связи с историческим развитием первой, нельзя было не заметить, в то же время тех условий, которыми определялось это развитие и которые порождались, главнейшим образом, двояким воззрением законодательства на созданное и развиваемое им новое учреждение в общем строе государственного управления. С одной стороны, законодательство смотрело на полицию как на нечто такое, чему можно было поручить выполнение всех вообще неорганизованных задач государственного управления, для которых не установлено было особых учреждений или некоторые не подходили под компетенцию существовавших нормальных учреждений.
С другой стороны, законодательство смотрело на ту же полицию не столько как на учреждение, имеющее свою точно определенную компетенцию, сколько как на известную форму действия, приложимую к самым разнообразным задачам и чрезвычайно пригодную к врачеванию всякого рода внутренних недугов.
В инструкции 1719 года Петр I предписывает земским комиссарам «возможно и пристойно в своем уезде старатися, чтобы подданные при всех случаях страху Божию и добродетели, к добрым поступкам, правде и справедливости ко всем людям, тако-же к подданнейшей верности и покорности Его Царскому Величеству обучены и наставлены были, тако-же, чтобы они своих детей в таких добрых порядках воспитали, и сколь возможно читанию и письму обучали».
В регламенте, данном главному магистрату в 1721 году, говорится о полиции, говорится о полиции, что «оная споспешествует в правах и правосудии; рождает добрые порядки и нравоучения; всем безопасность подает от разбойников, воров, насильников, обманщиков и сим подобных; непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и к честному промыслу.
Екатерина II, определив в большом наказе задачу полиции словами «благочинение или порядок в государстве», говорит, что «как установление сего правления (т.е. полиции), намерение и конец есть хороший порядок и благочиние вообще в гражданском сожитии, то отсюда явствует, что каждый член общества, какого бы чина и состояния он ни был, зависит от сего правления». «Полиция приводит к жизни по учрежденным в обществе правилам», причем «уставы сея части суть совсем другого рода от прочих гражданских законов». Полиция снабжается властью, удерживающею «в почтении сию часть правительства, и в повиновении оному всех прочих сограждан», и «где пределы власти полицейской кончатся, там начинается власть правосудия гражданского».
Александр I в самом начале своего царствования высказался категорически, что «дела и спокойствие обывателей составляют истинный предмет всех судебных и полицейских мест, и этот предмет должен быть единственным и непременным основанием их учреждения». Полиция считается «одною из действительнейших частей управления», а между предметами ее «земское благоустройство наипаче должно быть уважено». «Приучите обывателей, говорится в инструкции Саратовскому губернатору видеть в сем (т. е. полицейском) действия правительства не только орудие, смиряющее преступление, но и покровительствующее от притеснений и охраняющее их собственность, тогда полиция будет вместе и строга и всеми уважаема».
При Николае I, законодатель, как бы изверившись в способность общей полиции оправдать возлагавшиеся на нее лучшие надежды, учреждать «высшую полицию», - III Отделение, на которое в особенности распространяется господствовавшее воззрение на полицию вообще как на складочное место для наиболее «деликатных» задач государства и как на особую «утонченную» форму действия. Шефу жандармов и подчиненным ему чинам поручается осушать слезы несчастных, защищать слабых от сильных, предупреждать и пресекать все злоупотребления, добрыми нарушениями стараться поселить в заблудших стремление к добру и вывесть их на путь истины, доводить глас страждущего человечества до престола царского, беззащитного и безгласного гражданина ставить под Высочайшую защиту Государя Императора.
Воззрение на полицию, преимущественно как на известную форму действия, то усиливаясь, то ослабевая, устояло до сих пор перед напором враждебных ему элементов и в новейшее время проявило себя с особенной силой, причем, как мы укажем в заключение нашего исследования, оно повлияло в сильнейшей степени на судьбу почти всех реформ прошлого царствования и на реформу полиции - в особенности. Благодаря этому воззрению, в обществе и отчасти даже в правительственных сферах установились некоторые совершенно превратные понятия о полиции, вследствие чего, например, словами «полицейские меры» или «полицейские мероприятия» у нас заведомо и всегда определяются исключительно только меры превентивные, репрессивные или вообще принудительные, между тем как те же слова в переводе на любой иностранный язык отнюдь такого исключительного значения не имеют, определяя собою не только меры отрицательные, но и положительные, т.е. вообще меры, направленные к достижению общего блага.
Начиная с 1858 г., законодательство стремиться посредством целого ряда реформ достигнуть того «общего благополучия», которое должна была дать полиция, но не дала. Крестьянской реформой уничтожается могущественное орудие для «порабощения слабых сильными»; преобразование сельского, земского и городского самоуправления направлено было к водворению «благосостояния и спокойствия всех сословий»; реформой суда пытались приблизиться к идеалу «совершенного правосудия»; коренным же улучшением устройства полиции имелось в виду обеспечить «безопасность».
Не произнося приговора над реформами минувшего царствования по существу, мы можем, тем не менее теперь, по прошествии более чем 20 лет со времени начала преобразований, имея в виду цели правительства, средства к осуществлению их и достигнутые результаты, подвести итог этой преобразовательной длительности в отношении к полиции, рассматриваемой не отдельно, а в связи с общим строем государственного управления.
Сельское самоуправление, отстроенное на сословных началах и при полной обособленности от более интеллигентного слоя общества, никоим образом не могло сохранить своей самостоятельности и, естественно, должно было подпасть влиянию местной администрации, чему в значительной степени содействовали еще и позднейшие частые отступления от начал положения 19 февраля. Введением земских учреждений 1864 г. компетенции полиции претерпела значительное сокращение, так как вся хозяйственно-распорядительная часть, ведавшаяся ею, отошла к земству. Но, возложив на земство чуть ли не универсальные задачи по местному благоустройству, закон не снабдил его необходимою для осуществления этих задач принудительною властью, оставшеюся исключительным достоянием полиции, вследствие чего явилось крайне странное несоответствие между целями и средствами к достижению их.
Более интимная связь преобразованного в 1870 г. городского самоуправления с полицией выразилась сколько-нибудь реально лишь в том, что на городскую казну возложены были расходы по содержанию полиции. Но, обременяя городской бюджет крупной статьей расхода по содержанию полиции и лишая в то же время городское общество сколько-нибудь действительного влияния на состав и организацию полиции и контроля над ее деятельностью, реформа содействовала более разобщению этих двух сфер, нежели их солидарности, столь необходимой для целей городского благоустройства.
Достижение целей правосудия обусловливалось по мысли законодателя как фактическим, так и юридическим отделением судебной власти от административной, полной независимостью суда от администрации. В судебной реформе, однако же допущены были некоторые отступления от этого начала, так как, с одной стороны, вся область так называемой административной юстиции была оставлена по прежнему главнейшим образом в руках активной администрации.
Судебная реформа 1864 г. внесла в наши суды существеннейшие улучшения, устранив, полицию от направления правосудия и участия в следственном производстве, причем за полицией оставлено только производство дознаний. Но, к сожалению, неопределенное отношение полиции к судебным властям, остававшееся слишком долго не урегулированным, породило между обоими ведомствами такого рода антагонизм, который не мог не отразиться самым невыгодным образом на всей следственной части.
Рядом с преобразованием общественного самоуправления и суда шла деятельная реформа полиции, как органа безопасности. Реформа эта, задуманная первоначально в весьма широких размерах, скоро приняла, однако, довольно одностороннее направление. Внимание правительства сосредоточилось почти исключительно только на увеличении личного состава полиции и на усилении полицейской централизации; по крайней мере, в этом именно направлении получились результаты вполне осязательные. С упразднением городских полицейских кварталов городская полиция приобрела возможность действовать быстрее и интенсивнее; учреждение градоначальства поставило столичную полицию в более непосредственную связь с центральной администрацией; господствовавший прежде дуализм межу городской и уездной полициями устранен был объединением их в одном уездном полицейском управлении. Рядом с этим произошло как бы повышение чином главных представителей полиции в сфере местного управления.
Подводя итоги полицейской реформы, мы можем без колебания сказать, что значительное сокращение компетенции полиции не только не ослабило последней, но она вышла из эпохи преобразований с более интенсивной и централизованной властью; если же принять во внимание полномочия, предоставленные ей положением об охране, то придется признать, что она получила возможность в небывалых до сих пор размерах воздействовать на юстицию и на общественное самоуправление.
Все вышесказанное не оставляет, кажется, никакого сомнения в том, что судьбы реформ прошлого царствования были теснейшим образом связаны с ходом преобразования полиции, а потому все ошибки в новой организации полиции не могли не отразиться более или менее отрицательно на ходе реформ и на достигнутых им результатах. Задача нашего исследования и заключается именно в том, чтобы научно обосновать это положение и указать на эти ошибки, с устранением которых реформы прошлого царствования неизбежно дадут, более положительные результаты.
И.Т.