ПРЕДИСЛОВИЕ

     Освободительная хартия 17 октября 1905 года, провозглашая «как незыблемое правило», что отныне никакой закон не может воспринять силы без одобрения Государственной Думы, внесла полный переворот в юридические условия нашего государственного хозяйства и бюджета. Поставив его в зависимость не только от воли монарха, но и от воли народного представительства. Несмотря, однако, на полуторогодовой срок, истекший со времени провозглашения «незыблемости» права русских граждан на участие в законодательстве. Старый автократический режим сохранил все свои позиции, и управление страною, равно как и её хозяйством, всецело остается в бесконтрольном и неограниченном распоряжении бюрократии.
     Народное представительство не только не могло до сих пор осуществить своих законодательных прав, приобретенных актом 17 октября, но и утратило существенную часть их, особенно в сфере бюджетного права, т.е. именно в той области, где власть черпает материальные средства и пользуется ими не в интересах народа и государства, а в интересах режима, приведшего Россию к военному разгрому и экономическому разорению населения, огромная часть которого из года в год вынуждена кормиться на счет государства и частной благотворительности.
     Не входя в обсуждение юридического значения закона 8 марта, установившего «правила рассмотрения государственной росписи доходов и расходов», закона, изданного за полтора месяца до созыва первой думы. Но получившего, вопреки торжественному обещанию манифеста 17 октября, силу закона, следует констатировать, что этими «правилами» бюджетное право государственной думы оказалось ограниченным в такой мере, что почти лишает ее, по крайней мере, в ближайшем будущем, возможности не только дать новое направление государственному хозяйству, но и существенно упорядочить его. Не ограничиваясь «правилами», низводящими бюджетные права Думы до минимума, в видах сохранения за собою полной свободы распоряжения государственными финансами, бюрократия делает попытку еще более ограничить права Думы путем распространительного толкования пределов действия указов и повелений, изданных в порядке верховного управления. Вносимым, на этом основании в сметы кредитам присваивается та же неприкосновенность, как и кредитам, вносимым на основании законоположений, утвержденных установленным порядком.
     На этом основании, как в росписи доходов и расходов на 1907 год, внесенной в государственную Думу, так и в сметах отдельных министерств, имеется немало расходов, неприкосновенность которых оправдывается высочайшими повелениями, изданными в порядке верховного управления, но совершенно не отвечающими указанным в основных законах случаям, относящимся к действию бюджетного права.
     Основные законы предусматривают лишь два случая, когда общий порядок действия бюджетного права народного представительства нарушается высочайшими повелениями, изданными в порядке верховного управления. Во-первых, на основании ст.117 основного закона в этом порядке открываются чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребления военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне, и, во-вторых, на основании 118 стать тех же законов, совершаются государственные займы для покрытия как сметных, так и сверхсметных расходов в случаях и в пределах, предусмотренных в статье 116, т.е. когда роспись не будет утверждена к началу сметного периода и остается в силе последняя, установленным порядком утвержденная роспись и когда для ее исполнения и покрытия всех расходов требуется государственный заем. Правда, в последнюю роспись могут быть вводимы изменения, обусловленные последовавшими после ее утверждения узаконениями, но под этими последними не могут быть подразумеваемы указы, изданные в порядке верховного управления, так как по силе 11 ст. основного закона они издаются в соответствии с действующими законами, т.е. такими, которые изданы в порядке, установленном статьей 86 основных законов, при участии Государственной Думы и Государственного Совета.
     Таким образом, и в правилах о порядке рассмотрения государственной росписи и в попытках бюрократии расширить разделы действия указов, издаваемых в порядке верховного управления, народное представительство встретит серьезные препятствия к осуществлению своего права рассмотрения и изменения государственного бюджета, тем не менее, самый факт проведения государственного хозяйства сравнительно с деконституционным периодом, что усовершенствование государственного хозяйства становится не столько вопросом права, сколько времени и настойчивости Государственной Думы.
     Как известно, до 1862 года государственный бюджет составлял государственную тайну и народные средства почитались средствами правительства, которое не только никому не было обязано отчетом, куда и на какие цели расходовалось её достояние. Страна признавалась обширной вотчиной Самодержца. Неудачи крымской войны, финансовые затруднения и необходимость обращаться к заграничным займам положили конец патриархальному автократизму и привели к ежегодному обнародованию государственной росписи доходов и расходов, что, однако, нисколько не увеличило влияния народа на составление бюджета и на контроль в расходовании народных средств. В течение 44 лет государственная роспись ежегодно публиковалась, но эта мера не задержала ни колоссального роста государственных расходов, не соответствовавших экономическим силам страны, и не предотвратила разоренье огромной массы крестьянского населения. Лишенный народного контроля, государственный бюджет естественно разрастался в том направлении, которое обеспечивало могущество автократии и бюрократии. Вся тяжесть податного бремени налагалась на беднейшие слои населения, но никто не заботился о нуждах народа. Достаточно самого беглого обзора росписи государственных расходов, чтобы убедиться, в какой ничтожной доле они уделяются на культурные и экономические цели. Если исключить расходы на казенные предприятия (винные монополии, казенные железные дороги и прочее), то бюджет обыкновенных расходов выразится в сумме 1455 млн. руб., из коих 380, 7 млн. руб. идут на уплату процентов и капитала по займам. Из остающихся 1074, 2 млн. руб. 457 млн. руб. или 42,5% назначаются на содержание армии и флота. 146, 7 млн. руб., или 23,7% затрачиваются на общие расходы по управлению, т.е. на содержание всех рангов чиновничества. Сюда же следует отнести 87,3 млн. руб., идущих на пенсии и аренды, т.е. питающих ту же бюрократию. Содержание полиции исчисляется в сумме 64,6 млн. руб., тогда как на просвещение народа по всем министерствам расходуется не более 77,4 млн. руб., т.е. только на 13 млн. руб. более расхода на полицию. Этих цифр совершенно достаточно, чтобы показать, что наш расходный бюджет требует коренных изменений, более соответствующих истинным нуждам народа и страны. Не меньшие дефекты представляет и роспись государственных доходов, т.е. разного вида налогов, всею своею тяжестью лежащих на беднейших слоях населения.
     Государственное хозяйство всегда находится в соответствии с политическим режимом, и нет ничего удивительного, что государственное хозяйство России сохраняет все характерные черты абсолютизма, господство бюрократии и деление народа на привилегированные и податные классы. Чрезмерные расходы на управление, на высшую гражданскую и военную администрацию, на синекуры и покровительство интересам влиятельных лиц, на полицию и тюрьмы; расточительство и хищение народных средств, минимальные расходы на просвещение народа и улучшение его хозяйственного быта и обременение его всеми видами налогов, - таковы основные черты нашего государственного хозяйства, представляющие полное отражение в государственном бюджете. Иначе и не может быть там, где народ имеет только обязанность повиноваться и платить, а правительство располагает бесконтрольным правом распоряжаться государственной казной по своему усмотрению.
     Переход России от абсолютизма к народному представительству коренным образом изменяет роль населения в определении своих судеб вообще, и в частности, в вопросах государственного хозяйства и бюджета. Однако, старый режим, понимая всю важность предоставления бюджетных прав народному представительству и желая оградить интересы бюрократии, - ограничил права Государственной Думы в этом отношении, поскольку это оказалось невозможным. Так, Государственная Дума лишена права исключить или сокращать назначения на платежи по обязательствам государства (ст. 114 основного закона); не подлежат её рассмотрению кредиты на расходы министерства императорского Двора, вместе с состоящими в его ведении учреждениями, в суммах, не превышающих ассигнований по государственной росписи на 1906 г.; не полежит обсуждению Думы и такие изменения кредитов, которые обуславливаются постановлениями учреждения об императорской фамилии (ст. 115); кредиты на расходы собственной е. и. в. канцелярии, канцелярии по принятию прошений и расходы, не предусмотренные сметами, на экстренные, в течение года, надобности, подлежат обсуждению в тех лишь частях, которые превышают ассигнования на 1906 год (ст. 6 пр. о рассмотрении Росписи); не подлежат рассмотрению кредиты на содержание Государственного Совета (ст. 8); не могут быть не исключаемы, ни изменяемы такие доходы и расходы, которые внесены в проект росписи на основании действующих законов, положений, штатов, росписей, а также высочайших повелений, изданных в порядке верховного управления (ст. 9); изъемлются из ведения Думы дела о выдаче частным предпринимателям концессий на сооружение и эксплуатацию железных дорог (ст. 31 уч. Государственной Думы); государственные займы на потребности военного времени заключаются без участия Государственной Думы (ст. 117 Основного Закона), займы же для покрытия сметных и сверхсметных расходов могут быть заключаемы в порядке верховного управления. Т.е. без согласия Думы, если государственная роспись не будет утверждена к началу местного периода (ст. 116 и 118 основного закона); наконец, неприятие Государственной Думою всего бюджета или его части имеет лишь то последствие, что вступает в действие роспись предшествующего года.
     Оградив таким способом всю армию чиновничества неприкосновенностью штатов и положений, обеспечив действие бюджета на случай неприятия его народным представительством и сохранив право на бесконтрольное заключение займов в неограниченном размере, старый бюрократический режим не без основания считает свое дело далеко не проигранным. Бесспорно, финансовые ресурсы, удержанные бюрократией за собою, представляют сильную опору старого порядка в борьбе его с народным представительством, но в какой бы мере не были сужены бюджетные права последнего, самый факт существования представительства делает неизбежным участие народа в распределении и расходовании народных средств, поступающих в государственную казну, так как наряду с народным представительством возникает новый реальный фактор - общественное мнение, все более приобретающее властный характер и решающий голос. Объем бюджетных прав государственной думы всегда будет находиться в зависимости от силы этого нового фактора, и влияние последнего на бюджет может оказаться далеко впереди юридических норм, так как бюрократия, не поступаясь правом, вынуждена будет во имя здравой политики и ради сохранения хотя бы призрака своего нравственного авторитета делать уступки, диктуемые общественными требованиями.
     В виду этого, вопросы государственного хозяйства и бюджета получают огромное практическое значение и знакомство с ними становится совершенно необходимым для каждого: каждый избиратель, подавая свой избирательный бюллетень, вместе с тем голосует за то или иное решение бюджетных вопросов. Межу тем, благодаря условиям прошедшего времени, знакомство с этими вопросами среди широких кругов населения распространено чрезвычайно слабо, и только усиленная работа самого общества может постепенно пополнить этот существенный пробел. Конечно, наибольший труд в этом отношении выпадает на долю членов Государственно Думы, но как бы ни была велика их работоспособность, принимая во внимание ту массу труда, которую им приходится уделять на законодательную работу по важнейшим вопросам государственного переустройства, сил одних депутатов для подробного изучения в самый короткий срок груды цифрового материала, наполняющего сметы министерств, совершенно недостаточно. Не говоря уже о том, что в текущем году Государственной Думе предстоит рассмотрение двух бюджетов (на 1907 и 1908 года), но и при обычном рассмотрении одного бюджета Дума может уделять ему весьма немного времени, не более трех месяцев, так как, по закону, сметы министерств поступают в Думу с 1 сентября, а к 1 декабря бюджет должен быть уже принят Государственной Думой, т.е. не только рассмотрен в бюджетной комиссии, но и подвергнут обсуждению в пленарных заседаниях Думы. Трудность задачи Государственной Думы особенно увеличивается тем обстоятельством, что со сметами министерств ей приходится иметь дело впервые и что почти все кредиты требуют тщательной проверки, так как министерство не пользуется доверием Думы и не оказывает особенной склонности изменить традициям, свившим прочное гнездо к области государственного хозяйства.
     На Государственной Думе лежит тяжелая задача реформировать экономический и финансовый строй великой страны и дать новое направление её государственному хозяйству, но выполнение такой задачи представляется нам возможным лишь при деятельном и постоянном сотрудничестве всех общественных сил. Чтобы положить начало такому сотрудничеству, задумана организация общества финансовых реформ, в задачу которого входило бы, во-первых, изучение финансовых вопросов, имеющих, по преимуществу, прямое отношение к государственному хозяйству; во-вторых, возможно полное и подробное исследование государственных росписей доходов и расходов и смет отдельных министерств и главных управлений; в-третьих, исследование хозяйства и смет местных самоуправлений и, в-четвертых, распространение этого рода сведений в широких кругах населения путем печати, публичных чтений, конференций и т.п. способов.
     Не ожидая, однако, окончательной организации такого общества, мы решились приступить немедленно к изданию материалов уже поступивших в наше распоряжение и под названием «вопросы государственного хозяйства и бюджетного права» предлагаем вниманию читателей первый их выпуск, в который вошли статьи: о нашем законодательстве о бюджете, о железнодорожном хозяйстве, о винной монополии, о военном бюджете, о нашем государственном долге и о государственном банке. В ближайших выпусках мы надеемся дать статьи: о новых налогах, проектируемых министром финансов, о финансовой стороне аграрной реформы, о финансовой стороне проектируемой реформы местного самоуправления, о сахарной нормировке, о денежном обращении и об организации центральных банков, об организации государственного контроля и т. п. Сверх того, мы рассчитываем приступить, поскольку это окажется возможным, к исследованию смет на 1907 год, с целью выяснения закономерности и целесообразности отдельных кредитов. Если эта последняя работа не может быть использована при утверждении бюджета на текущий год, то она нисколько не утратит своего значения для будущего времени, тем более что Государственная Дума должна будет заняться бюджетом на 1908 год в сентябре - ноябре текущего же года.
     Не подлежит сомнению, что в попытках к упорядочению бюджета Государственная Дума встретит не мало препятствий не только в недостатках своего бюджетного права, но и в противодействии бюрократии, не пожелавшей отказаться от неисчерпаемого источника своей силы и власти, но нельзя сомневаться, что окончательная победа останется за народным представительством, на стороне которого будет общественное мнение страны.

Ив. Петрункевич