ВВЕДЕНИЕ

     Как известно, последние события в нашем отечестве открыли глаза на все язвы нашего полицейско-бюрократического строя, причем в особенности рельефно выступили все беспорядки финансового хозяйства государства и несостоятельность податной системы. Ясно стало всем, что государственное хозяйство ведется неумело и бесконтрольно: громадные суммы. Собираемые с народонаселения в виде налогов и податей, тратятся не на нужды народа и не на поднятие его благосостояния, а на поддержание отживающего строя и разные политические авантюры; современная же организация государственного контроля и система счетоводства, на которой государственный контроль основан, крайне не совершенны и не достигают своей цели.
     Контроль существует только по названию, государственная казна расхищается на глазах у всех, миллионные затраты и злоупотребления проходят незамеченными, а если иногда, случайно, контролю удается настигать виновных, то он бессилен наказать их и вся деятельность его сводится к бесконечной канцелярской переписке и мелким начетам на низших агентов.
     «Контроль», говорит Савкович, автор труда о контроле и сам чиновник контроля, «до настоящего времени не обладает всеми необходимыми для выполнения своей задачи полномочиями. Прежде всего, круг деятельности русского государственного контроля представляется не вполне законченным, так как некоторая часть финансового хозяйства государства ему не подотчетна. Многие учреждения с обширным кругом операций получают средства из государственного казначейства, и тем не менее освобождены от ревизий государственного контроля.
     В числе таких привилегированных учреждений, особенно выдается по своим оборотам иностранные отделения особой канцелярии по кредитной части, с его крупными банкирскими операциями за границей, учреждения Императрицы Марии и Святейший Синод. Затем, средства для исполнения своих обязанностей и осуществления предоставленных ему законом прав далеко не отвечают тем задачам, к выполнению которых он призван. Чтобы убедиться в этом, достаточно указать на установленную законом процедуру приведения в исполнение ревизионных приговоров контрольных учреждений. Прежде всего, деятельность государственного контроля может быть парализована не приложением к отчетности документов, необходимых для ревизии. За это контроль не может налагать взысканий, он может только требовать эти документы и жаловаться соответствующему начальству. Но требования контроля, вследствие отсутствия всякой ответственности, могут быть очень долго не исполняемы и даже оставлены без ответа. Если в лучшем случае, после долгих ожиданий удается наконец собрать все нужные документы, но если расход будет признан неправильным и контроль потребует объяснений от распорядителя, т.е. будут получены неполные и уклончивые ответы. Если отчетное место признает замечания контроля правильным и согласится исполнить его, то контролю остается только наблюсти за приведением его в исполнение, хотя от согласия до исполнения еще далеко. Далее, если контроль делает начет, то постановление это не имеет силы без согласия начальства того лица или места, которые подлежат начету. А если начет падает на начальника того или иного ведомства в губернии, то определение контрольного учреждения сообщается на его заключение. Все это имеет последствием то, что постановления о начетах поступают, вследствие возражений отчетных лиц, на рассмотрение Совета государственного контроля. Если надлежащее отчетное место не согласится с постановлением последнего, или начет сделан на губернатора, то дело переносится в Сенат. Таким образом, взыскание начетов производится крайне медленно. Вообще положение контроля очень не определенное и странное: если контроль является только блюстителем порядка в государственном хозяйстве, он должен был бы иметь право, потребовав объяснений, передать дело суду, если же он имеет власть судебную - он должен быть снабжен средствами приводить в исполнение свои решения».
     Не в лучшем положении находится и государственное счетоводство. Публикуемые росписи и отчеты об исполнении их настолько запутаны, сложны и неясны, что даже специалисты с трудом ориентируются в них. «Прежде всего, следует заметить», говорит М. Кашкаров, известный знаток нашего государственного хозяйства и крупный чиновник министерства Финансов, «что наши росписи совершенно не дают прямого ответа на вопрос главнейших государственных потребностей. Так итог первого отдела, озаглавленного «платежи по займам», и составляющий итог расходов по смете системы государственного кредита, отнюдь, не представляют всей суммы этих платежей, так как однородные расходы по займам на правительственные надобности содержаться и в других сметах. Общая сумма затрат на военные и военно-морские расходы также не может быть непосредственно получена из росписи, так как, с одной стороны, в итоги сметы военного министерства входят самые различные расходы, не имеющие ничего общего с содержанием армии, а с другой стороны, по некоторым сметам гражданского ведомства заносятся расходы на чисто военные и военно-морские потребности. Что касается, затем, до расходов на удовлетворение важнейшей государственной потребности - на народное образование, то не только роспись не дает общей суммы этих расходов, встречающихся во всех почти сметах, но точный размер этой суммы не может быть получен даже путем выборки из приложений к росписи, так как во многих сметах расходы на народное образование нередко показываются слитно с совершенно посторонними просвещению потребностями. Тоже самое можно сказать и о расходах: на сооружение и ремонт путей сообщения, встречающихся так же, напр., в сметах горного департамента и Министерства Внутренних дел и других, на сооружение и ремонт казенных зданий, встречающихся почти во всех сметах, на межевание и т.д. Одним словом, повторяем, ни сметы, ни, следовательно, отчеты государственного контроля даже при помощи выборок не могут дать нам точных сведений о расходах на удовлетворение той или другой государственной потребности, и это обстоятельство в высшей степени затрудняет статистическое исследование наших государственных расходов.… Если для статистических выводов и представляется иногда возможным расчленить, на основании данных, заключающихся в графе «основные назначения» и в приложениях, цифру такой статьи самой сметы на ее составные части, то по отчету государственного контроля о действительном исполнении это представляется совершенно невозможным».
     Наилучшей иллюстрацией насколько запутаны и неясны наши отчеты об исполнении росписи, может служить возможность споров о самых элементарных вопросах государственного хозяйства. Которые время от времени возникают у нас и остаются нерешенными, тогда как при более правильно организованной отчетности они были бы прямо не мыслимы. Напр., наверно, многие помнят страстный спор, который велся 3-4 года тому назад в печати и на заседаниях ученых обществ, о нашей свободной наличности: существует ли у нас, в самом деле, свободная наличность, и если существует, то как она получается - из займов или из остатков бюджета. Или, напр., сколько чернил было пролито, сколько перьев сломано по вопросу о доходности наших казенных железных дорог. Министерство, помнится, утверждало, что казенные дороги приносят дохода 9 миллионов, противники же вычисляли, наоборот, убыток в 30 миллионов. И курьезнее всего то, что обе стороны черпали свои доводы из одних и тех же опубликованных отчетов государственного контроля. Подобных примеров мы могли бы привести много.
     Но, слава Богу, это все факты прошлого, хотя и недавнего. В настоящее время, как известно, наше отечество собирается устроить свою политическую жизнь на новых началах. Русский человек завоевал уже себе свободу; он уже не Щедринский обыватель, не безмолвная овца, которую только стригут, а полноправный гражданин конституционного государства, он принимает участие в управлении своей страной и имеет право контролировать действия своего правительства, поэтому ему нужно правильное и понятное счетоводство, которое ясно указывало бы ему: «откуда и сколько было получено и куда было потрачено», и беспристрастный контроль, который удостоверил бы ему, что все это действительно так, как счетоводство показывает, что ни одна из заключающихся в государственных счетах статей доходов и расходов не основана на произволе, а опирается на законную систему государственного хозяйства, и на заранее утвержденную народными представителями смету.
     Поэтому неотложной необходимостью является в настоящее время скорейший пересмотр и коренное изменение организации ведомства государственного контроля. Это сознало, наконец, и правительство и, как известно из газет, при центральном учреждении государственного контроля образовано, под председательством государственного контролера П.Х. Шваненбаха, совещание для обсуждения тех преобразований, которым это ведомство должно подвергнуться. Но, конечно, для решения вопроса этого недостаточно. Вопрос слишком серьезен и важен для будущей всей нашей государственной жизни, и в обсуждении его должны принять участие специалисты по всем отраслям государственных знаний, но в особенности же бухгалтера. Этот вопрос тесно связан с нашей профессией и нам бухгалтерам, необходимо выяснить, что основой будущего государственного контроля должно быть правильно организованное счетоводство, так как только при таком условии государственный контроль может быть целесообразен и может с успехом выполнять присвоенные ему функции. Вместе с тем нам представляется удобный случай доказать, насколько вообще велико общественное значение счетоводства: оно, как справедливо замечает И. Чербони, «под очень скромной внешностью заключает в себе элементы громадной важности для жизни, как целых наций, так и отдельных личностей», и поэтому в обновленном строе нашей государственной жизни оно должно занять подобающее ему место. Нам необходимо заявить, что счетоводство, как ни странно может это показаться многим, поможет нам осуществить и провести в жизнь завоеванные свободы и установить в нашем отечестве принципы самого высокого конституционализма. Так, оно воспитает среди нашей развращенной бюрократии чувство законности и ответственности: каждый человек, управляющий общественным имуществом начиная с министра и кончая самым низшим агентом его, силой вещей станет ответственен перед страной за свои действия и, так сказать, автоматически приучится к бережливому обращению с народными деньгами. «Первое правило экономии - хорошая бухгалтерия», справедливо замечает известный французский экономист Ж.Б. Сей.
     Не мало е воспитательное значение будет иметь рациональное счетоводство и для граждан. Роспись и отчет об исполнении ее, как выражение известной финансовой и общей политики государства, не могут не интересовать всякого образованного человека. Как гражданина данного государства; опубликованием этих документов правительство вступает в непосредственные сношения со своими гражданами, распространяет в обществе правильные понятия о финансовом хозяйстве, и тем способствует его успешности. Каждый гражданин получает возможность узнать, на что берутся деньги, как управляется государство, на что расходуются деньги. От этого развивается его политическое самосознание, и гражданин приходит к пониманию значения и законности налогов, отчего облегчается задача государства при взимании их; вместе с тем, в широком смысле осуществляется полный общественный надзор за финансовым хозяйством в стране, и правительство подчиняется не только народному представительству, но всему народу. Наконец, правильное счетоводство может оказать благодетельное влияние на государственный кредит и международные сношения. Роспись и отчет в исполнении ее, составленные в удобной форме и так, что в верности их нет повода сомневаться, составляют самое могущественное средство для водворения за границей правильных понятий и суждений о финансах и политике данной страны и для рассеивания существующих в отношении ее предубеждений, - самым лучшим средством для получения доверия кредиторов. Только этим путем можно заставить их сознательно отдавать свои свободные капиталы правительству, по первому его требованию, так как только при этом условии они имеют возможность во всякое время судить о прочности и производительности своих помещений. Вряд ли наш государственный кредит был бы так плох за границей, если бы наша государственная отчетность внушала больше доверия иностранцам; ведь лучшие европейские финансисты констатируют, что наше финансовое положение не так уж плохо.
     Само собой разумеется, что для того, чтобы государственное счетоводство достигло намеченных целей, оно должно быть так устроено и облечено в такую форму, чтобы в нем все было ясно, последовательно, приведено к единообразной системе, и было точным и ясным отражением всего происходящего в хозяйственной жизни государства.
     Наметить такую именно систему, начертить картину осуществления ее в нашем отечестве и показать, как должен быть организован государственный контроль на почве применения такой системы - вот цель, которую поставил себе автор в настоящей книге.
     Конечно. Было бы слишком смело со стороны автора надеяться, что ему удалось разрешить этот вопрос, он хорошо понимает, что вопрос этот слишком сложен и требует для своего решения практических знаний. Поэтому, вовсе не входя в подробности и не имея намерения представить здесь какие-либо окончательные выводы, автор позволяет себе только наметить в общих чертах, те главные основания, принятие которых, по его мнению, при разрешении этого вопроса было бы наиболее целесообразным и дало бы возможность разработать вопрос в более полном соответствии с поставленными жизнью требованиями. Насколько удалось выполнить эту задачу, судить, конечно, не дело автора. Но он будет счастлив и будет считать свой труд вполне вознагражденным, если настоящей книжкой он возбудит интерес к этому вопросу в среде своих товарищей по профессии и ласт толчок к дальнейшей его разработке.
     Искреннейшее его желание - принести посильную пользу своей родине.